En 1998, UNICEF denunciaba en su publicación "El Progreso de las Naciones" que en las Américas, cada año que transcurre, más de un millón de niñas y niños sufren la violación de su derecho más elemental : el derecho a un nombre y a una nacionalidad, ya que su nacimiento no es registrado.

El problema denunciado no era era novedoso, pero tampoco se encontraba en las prioridades de la agenda de la infancia para la región.

A partir de ese entonces, se inicia un proceso de acciones conjuntas entre Plan Internacional y el Instituto Interamericano del Niño en el plano político y técnico, con el objetivo de encontrar un camino que condujese a encontrar soluciones concretas para el problema del subregistro de nacimientos que afecta a millones de niñas y niños de las Américas.

Esta alianza estratégica permitió aprovechar las experiencias recogidas a través del tiempo por ambas instituciones en relación a la problemática del subregistro de nacimientos.

El IIN como Organismo Especializado de la OEA, trabajó el tema desde 1964 hasta 1990, enfocando su acción en sensibilizar en la temática a los gobiernos, capacitar a los funcionarios de los registros civiles, perfeccionar los instrumentos de recolección de datos e impulsar modificaciones a las leyes del registro civil.

Por su parte, Plan Internacional , como organización no gubernamental de carácter internacional, acumuló experiencias exitosas en lo 90´s en países como Indonesia, Nepal , India y Filipinas, basados en trabajo de profunda base comunitaria.

En el plano político, la problemática del subregistro de nacimientos quedó incluída en las declaraciones y planes de acción de reuniones internacionales de primer nivel como la V Reunión Ministerial sobre Niñez y Política Social ( Kingston, Jamaica, 2000 ), la II Conferencia Iberoamericana de Ministras, Ministros y Altos Responsables de la Infancia y Adolescencia (Panamá, 2000 ), la X Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno (Panamá, 2000 ) y la III Cumbre de las Américas de 2001 (Québec, Canadá , 2001 ).

En el plano técnico, mediante un convenio suscrito entre el IIN y Plan Internacional en el 2001, se decide realizar un diagnóstico sobre la situación del subregistro de nacimientos en El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua y República Dominicana.

METODOLOGÍA

Los países fueron seleccionados cualitativamente de acuerdo a las evidencias disponibles en la División Estadística de las Naciones Unidas sobre la existencia del problema y cuantitativamente respecto a la disponibilidad de los recursos que Plan y el IIN podían asignar a este emprendimiento.

El gran objetivo del diagnóstico fue disponer de un insumo de información para elaborar una propuesta innovadora y sustentable basada con una visión integral que incorpore y articule a los principales actores responsables que directa o indirectamente hacen que el acto de inscripción del registro civil se materialice : padres, madres, familia, comunidad, operadores de servicios básicos de salud y educación ( tanto gubernamentales como no gubernamentales), los registradores civiles, etc.

Los objetivos específicos del diagnóstico fueron:

1. detectar aquella información disponible en cada país sobre áreas geográficas (nivel departamental, municipal, etc.) que presentan elevados índices de subregistro de nacimientos.
2. obtener un diagnóstico general del sistema de registro civil de cada país (marco normativo, legislación vigente, forma de organización del sistema, infraestructura administrativa, gestión del sistema, principales problemas que afectan al sistema, etc.).
3. identificar y relevar las principales organizaciones de la sociedad civil (iglesia, ongs, etc.) que brindan servicios sociales (educación, salud, etc.) en las áreas identificadas con elevado índices de subregistro de nacimientos.
4. Recabar mediante entrevistas la opinión de personas clave (personas que por su posición laboral, experiencia acumulada o conocimientos adquiridos de diversas formas, brindan opinión relevante sobre una temática específica, permitiendo orientar un análisis bajo condiciones de escasez de información) relativas al problema del subregistro de nacimientos. Ello incluyó tanto funcionarios gubernamentales involucrados con el sistema de registro civil (registradores, directores de oficinas de estadística, directores de salud, representantes del poder judicial), como aquellos representantes de la sociedad civil (ongs, Iglesia, etc.) que trabajan estrechamente con la población en la provisión de servicios sociales.

Para cumplir con los objetivos señalados se seleccionó un consultor por país, a quien se le entregó una Guía Metodológica que indicaba cuatro bloques temáticos de información a relevar y analizar : a) datos sociodemográficos, b) el sistema de registro civil, c) las organizaciones de la sociedad civil y d) entrevistas a personas clave relacionadas directa ó indirectamente con el problema del registro de nacimientos.

A los efectos del diagnóstico, se seleccionaron un conjunto de indicadores sociodemográficos altamente relevantes para detectar inequidades y demandas de servicios: composición de la población por edad y sexo, nacimientos, tasa de mortalidad infantil, tasa de fecundidad, tasa de mortalidad materna, tasa de analfabetismo y datos de migración.

Estos indicadores fueron incluidos porque no se debe tomar el sub-registro de nacimientos como único elemento de juicio para focalizar las acciones futuras del proyecto.

Ello se fundamenta en que a priori se sabía de las dificultades que iban a existir para obtener información sobre el subregistro de nacimientos, y aún en caso de obtenerla, las grandes dudas en cuanto su precisión y confiabilidad.

Para solucionar este aspecto, los indicadores sociodemográficos incluidos fueron relevantes ya sea para reemplazar, o complementar, la información del subregistro de nacimientos.

También se utilizó la metodología de entrevistas a personas clave como una forma de aproximación cualitativa al tema y que contribuye suplir en cierta medida, la ausencia de información cuantitativa.

Si se dispone de información sobre zonas geográficas donde se registran altas tasas de fecundidad, mortalidad infantil y analfabetismo, existe una alta probabilidad que el problema del subregistro de nacimientos esté presente.

Ello ocurre porque el Registro Civil es una institución de finalidad social (con funciones jurídica y estadística) y por tanto, no es una isla dentro de los servicios básicos que proveen los países, verificándose en la gran mayoría de los casos que donde existen déficits de servicios en salud y educación (que se reflejan por ejemplo, mediante altas tasas de mortalidad infantil y analfabetismo), también existen déficits en los servicios del registro civil.

El trabajo de recopilación y elaboración de información por parte de los consultores se efectuó entre agosto de 2001 y febrero de 2002.

La fase diagnóstica culminó con un taller efectuado en Guatemala los días 3 y 4 de abril, donde cada consultor presentó los resultados de su investigación y además se intercambiaron ideas sobre una posible solución presentada por el IIN.

La diversidad en la calidad de las fuentes de información relevadas, los diferentes métodos y criterios utilizados para efectuar las estimaciones (existen al menos nueve métodos para calcular el subregistro de nacimientos), hacen imposible su comparabilidad internacional y además se debe mantener reservas con las cifras a nivel nacional.

Para aquellos países donde existe más de una estimación del subregistro de nacimientos, debido a diversas fuentes y métodos utilizados, se tomó la cifra más conservadora.

2. A pesar que no se pueden efectuar comparaciones internacionales, la lectura de los diversos informes evidencia niveles de dificultad muy diferentes entre los países. El caso Haití es uno de los más críticos, donde existe un déficit de al menos 158 oficinas de registro, y aún las que existen, carecen en su mayoría de formularios, sumado a aspectos culturales muy arraigados que conducen a que la población no efectúe las inscripciones. En otros casos como en El Salvador, las dificultades parecerían solucionarse en gran medida con una adecuada campaña de información y concientización en los medios de comunicación.
   
3. Los niveles de subregistro también varían sustantivamente dentro de los territorios nacionales, quedando muchas veces estas diferencias enmascaradas en los promedios nacionales. La inaccesibilidad de ciertas zonas geográficas, el diferente grado de expansión y desarrollo de los servicios públicos básicos en ciertos departamentos o municipios debido a los diferentes recursos locales que manejan, hacen variar hasta en más del 50% los niveles de subregistro.
   
4. A pesar de la inexactitud de las estimaciones sobre los niveles de subregistro, existe un abrumador consenso sobre la existencia del problema. Autoridades responsables de los sistemas de registro civil, de los sistemas de salud y educación, miembros de organizaciones de la sociedad civil y demás entidades que directa ó indirectamente se relacionan con el registro de nacimientos, reconocen la existencia del problema y consideran que su magnitud es importante.
   
5. El problema del subregistro de nacimientos es afectado por una multiplicidad de factores que provienen tanto de problemas en el suministro del servicio como de problemas económicos, sociales y culturales de la población. Ello significa que las soluciones posibles deben tener una visión integral. Si dotásemos a todas las oficinas de registro civil de los recursos necesarios, el problema persistiría igual, y si lográsemos que toda la población intentara efectuar la inscripción del nacimiento, ella no podría concretarse por las deficiencias del servicio. En algún punto de esos dos extremos se encontrarán soluciones para mejorar la problemática existente.
   
6. Los índices más elevados de subregistro se concentran fundamentalmente en las zonas rurales alejadas, en contextos de pobreza extrema, en ausencia de servicios básicos de salud y educación y con existencia de población indígena. Sin embargo, el problema también se presenta en las zonas urbanas, específicamente en aquellos lugares donde se asientan poblaciones marginadas en el plano cultural, económico y social.
   
7. Los servicios que presta el registro civil son aún de baja calidad, pese a los avances que se han verificado en los últimos diez años. La falta de recursos presupuestarios es una obstáculo históricamente recurrente. A ello se le suma estructuras orgánicas del Registro Civil con doble dependencia ( por ej. dependencia técnica de una corte electoral y dependencia presupuestaria de un municipio) , insuficiencia de oficinas para asegurar una cobertura completa, desigualdad en la remuneración de los registradores locales ( violando el principio elemental de " igual función igual remuneración"), alta rotatividad de personal por razones de nombramiento político, escasa capacitación y horarios de atención restringidos. Estas causas no son novedosas, el Primer Diagnóstico del Registro Civil Latinoamericano efectuado en 1980 ya advertía todas estas dificultades. Pero no podemos perder de vista que los contextos de conflictos armados verificados en Nicaragua, Guatemala y El Salvador, sumado a los múltiples desastres naturales, han incidido muy negativamente en la expansión y desarrollo de los sistemas de registro civil, sea por destrucción de oficinas con sus archivos, miedo de la población a registrarse, etc.
   
8. En los últimos veinte años, los marcos jurídicos de los sistemas de registro civil han ido actualizándose. Si bien persisten aún numerosos anacronismos y vacíos legales, coexistencia de leyes dispersas contradictorias en aspectos puntuales como el pago de multas y procedimientos para registros de nacimientos tardíos, no parecería ser estratégicamente adecuado dar prioridad a promover grandes reformas legales con la finalidad de mejorar el registro de nacimientos.
   
9. Existe una importante infraestructura instalada por parte de la Iglesia, las organizaciones no gubernamentales y también servicios estatales para la atención de poblaciones en situación de exclusión social. Tanto la Iglesia como las organizaciones no gubernamentales, mayoritariamente prestan servicios a esas poblaciones con alta eficacia y eficiencia, basados en su conocimiento y proximidad con los destinatarios del servicio, los altos principios éticos y morales que promueven y su vocación de compromiso con los más necesitados demostrado a través del gran número de voluntarios que trabajan en ellas, lo cual les otorga un liderazgo y alta legitimidad en sus acciones. Esos aspectos posicionan favorablemente a la Iglesia y a las organizaciones no gubernamentales para desempeñar un rol articulador entre los responsables de efectuar las inscripciones (padres, madres, etc.) y el sistema de registro civil.
   
10. Las funciones que cumplen los registradores civiles no pueden ser reemplazadas por ningún tipo de personas u organizaciones. Esto es una opinión compartida entre casi todas las personas clave entrevistadas tanto del sector gubernamental como de la sociedad civil. Sin embargo, visualizan a las organizaciones de la sociedad civil desempeñando un rol de invalorable apoyo a los registradores civiles para que los nacimientos sean registrados. Este apoyo consiste en campañas de concientización a la población (ej: paternidad y maternidad responsable), brindar facilidades de transporte en dos sentidos: tanto a las personas que efectuarán la inscripción hacia la Oficina de Registro Civil, como al Registrador Civil hacia las zonas mas alejadas y de difícil acceso, entre otros posibles.
    
11. El fortalecimiento del relacionamiento interinstitucional entre los distintos actores vinculados directa o indirectamente al registro de nacimientos es un factor fundamental para mejorar la situación. Existe un clima favorable para iniciar acciones en ese sentido, dado la alta coincidencia en las opiniones vertidas por las personas clave entrevistadas. Independientemente del sector del cual provienen, comparten una visión común sobre el problema del subregistro de nacimientos, lo cual es una base fundamental para articular acciones.
    
12. La disponibilidad en la actualidad de altas tecnologías informáticas y de comunicaciones a costos razonables pueden dar un apoyo muy importante a la inscripción de los nacimientos, sobretodo desde aquellos lugares de difícil acceso.
    
13. ZONAS GEOGRÁFICAS DE POSIBLE INTERVENCIÓN:

Un resumen detallado con los indicadores pertinentes y demás informaciones que condujeron a seleccionar las zonas geográficas identificadas como de prioridad para intervención en la siguiente fase del proyecto se encuentran en detalle en los Informes Nacionales, limitándonos en esta sección a mencionarlas.

Para todos los países se detectaron aquellas zonas con elevado índices de subregistro a nivel de departamento. En otros casos, cuando se pudo disponer de mayor desglose de información se detectó a nivel de municipio.

Será necesario entonces de futuro obtener algunas informaciones complementarias a nivel más detallado dentro de las zonas identificadas a nivel departamental, pero previamente habrá que evaluar si el costo de obtener esa información justifica hacerlo.

1. GUATEMALA - Departamentos de Totonicapán, Sololá, Alta Verapaz, Chimaltenango, Huehuetenango.
   
2. EL  SALVADOR - Departamentos de San Salvador, La Unión, San Vicente, Chalatenango, La Libertad, Ahuachapán.
   
3. HAITÍ – Departamento del Centro, Nor-oeste y Nor-este.HONDURAS - Departamento del El Paraíso - Municipio de Texiguat , Departamento de Gracias a Dios - todos los municipios, Departamento de Intibucá - municipios de Dolores, San Marcos de la Sierra, Yamaranguila y San Francisco de Opalaca , Departamento de Lempira - municipios de Gualcince, Piraera, San Andrés, San Manuel Colohete y Santa Cruz , Departamento de Olancho - municipios de Esquipulas del Norte y Yocón .
   
4. NICARAGUA – Región Pacífico- municipios de El Viejo, Puerto Morazán, El Realejo, El Jicaral, Tipitapa, Villa Carlos Fonseca, Mateare y Nindiri, Región Centro Norte – municipios de Jalapa, Cuá-Bocay, Rio Blanco, Tuma-La Dalia, El Almendro, San Miguelito y Nueva Guinea, Región Atlántico – municipios de Puerto Cabezas, Siuna, Waslala, El Ayote y Paiwa.
   
5. REPÚBLICA DOMINICANA – Provincias de Barahona, Pedernales, Bahoruco, Elías Peña, Independencia , San Pedro Macorís, La Altagracia y Duarte.